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网格化服务管理与基层自治有效衔接的有益探索
   来源:    添加日期:2022-06-01    
      网格化服务管理与基层自治是基层治理的两个重要部分,二者的有效衔接对推动基层治理现代化具有重要意义。网格化服务管理内含的科层运作逻辑与基层自治依赖的民主协商认同过程存在一定矛盾。

一、导言

网格化服务管理是当前社会治理的重要手段,也是中国特色的基层治理工具。基层自治是基层治理的重要基础,也是基层治理现代化的内在要求。推动网格化服务管理与基层自治有效衔接,不仅是提升基层治理效能,推进基层治理体系和治理能力现代化的现实问题,也是中国基层治理理论的有益探索。
网格化服务管理是按照规模适度、管理方便、功能齐全、区划完整的原则,把城市空间划分为若干网格,以专职网格员队伍为主体,全面掌握社会动态、预防化解社会矛盾、落实组团式服务、维护社会和谐稳定、促进经济社会协调发展的一种社会治理方式。网格化服务管理的运作是科层逻辑,其工作按照网格事项清单展开,人员受同级网格中心监督考核。基层自治是基层群众通过民主协商等方式,共同解决社会公共事务问题,实现基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。基层自治活动的开展是民主协商认同逻辑,其基础是基层群众自愿参与公共事务,手段是民主选举、协商、决策、管理和监督。网格化服务管理的科层逻辑与基层自治的民主协商认同逻辑之间存在一定矛盾,这种矛盾在基层治理中又通常表现为“行政有余,自治不足”。


网格化服务管理与基层自治是基层治理的两个重要部分,推动二者有效衔接是基层治理现代化的重要议题。2017年中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,对网格化服务管理与基层自治有效衔接作出重要部署。全国各地积极落实这一文件精神,创新基层社会治理。山东省青岛市结合辖区实际,出台相关实施意见,并及时作出政策解读,例如市南区制定治理效能提升工程行动方案,打造“暖治理”基层社会治理品牌,其中湛山社区积极探索精细化民主协商新路径,依托街道管理体制改革,优化社区治理结构,构建以基本治理单元“网格”为起始点、以民主协商为着力点的自管共治新模式。本文以湛山社区为个案,深入剖析和总结湛山社区网格自管共治的主要经验和基本做法,提炼网格化服务管理与基层自治有效衔接的可行路径,为夯实基层治理基础、提升基层治理效能提供经验借鉴。

二、文献综述

党的十八届三中全会提出了“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。但在中国基层治理实践中,网格化服务管理与基层自治的有效衔接仍然是基层治理面临的挑战之一。网格化服务管理在政府的主导下,以行政化的方式运行;基层自治则通过基层群众参与民主协商的方式,回应基层群众需求。二者分别以科层的逻辑和民主协商认同的逻辑运作,在基层治理实践中产生了一定的冲突。

自2013年网格化服务管理写入中央文件以来,网格化服务管理在全国范围铺开。网格化服务管理在提高服务管理精细化程度、维护社会稳定方面有一定成效,但它与基层自治也产生了一些摩擦。一方面,网格化服务管理以“事不出格”为目标,把各类基层治理任务全部纳入网格,造成了基层自治组织的边缘化或行政化;另一方面,网格化服务管理的刚性管理手段和标准化追求,抑制了基层自治的活力。反过来,基层自治力量发育不足,多元主体共治格局难以建立,又要求网格化服务管理承担起全部的基层治理任务。

党的十八大以来,正确处理网格化服务管理与基层自治关系的问题受到普遍关注。2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出,“有效发挥基层政府主导作用”“注重发挥基层群众性自治组织基础作用”“促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接”。2021年中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出,“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台,建立自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。


近年来,全国各地创新基层治理,力求破解网格化服务管理与基层自治的矛盾。全国多地实行区域化党建,构建党建联席会议平台,把网格化服务管理队伍与基层自治组织吸纳进党建网络,推动双方共同参与基层治理。北京市开展党员“双报到”工作,鼓励各单位组织、党员参与基层自治,充实了基层自治队伍。上海市多个社区搭建社区共治平台,引导居民参与协商、解决社区公共事务,架起了网格化服务管理与基层自治沟通的桥梁。成都市探索建立社区基金,规范吸纳、管理和利用社会资金,为基层自治力量参与基层治理提供了途径;同时,基金筹集、管理的过程,为网格化服务管理与基层自治持续互动提供了机会。

全国各地尝试寻找网格化服务管理与基层自治的链接点,但二者的有效衔接仍存在诸多问题:网格化服务管理与基层自治关系不明、界限不清,基层自治组织承担了许多行政任务;即使基层自治组织实施了“去行政化”改革,也未能实现自治职能归位;基层自治发育不足,基层自治组织处于基层治理的边缘地位、基层群众对基层自治组织认同度不高、居民参与社区公共事务意愿不强。网格化服务管理与基层自治虽然形成了一定的衔接,但还缺乏长效性、常态化机制。

网格化服务管理与基层自治衔接难的实质是科层逻辑与民主协商认同逻辑之间存在矛盾。网格化服务管理的权力来源于科层体系自上而下的授权,而基层自治有赖于自下而上的民主协商认同过程。从网格化服务管理方面来看,网格化服务管理实质上没有脱离政府自上而下管理的科层逻辑,反而促使基层政府社会管理职能向更小的治理单元延伸,缩小了基层自治的空间。专职网格员开展服务管理工作时直接与居民联系,而没有重建居民内部的联系,不利于基层自治力量的发育。从基层自治方面来看,基层自治组织缺少生存资源、引导基层自治的机构缺位、基层群众参与意识薄弱等造成基层自治发育不足。而基层自治力量的发育又是网格化服务管理与基层自治有效衔接的客观条件之一。常态化、制度化、合法化的民主协商缺乏,多元治理主体对话协商平台缺少,使网格化服务管理与基层自治理性沟通渠道受阻,进而无法有效衔接。

虽然社区网格自管共治做法在基层治理中取得了一定成效,但从基层治理实践的角度来看,仍然有许多问题值得思考,比如,社区工作站是否有能力和权力承担公共服务,多元主体自管共治如何克服集体行动的“搭便车”困境,社会治安综合治理服务中心/网格化服务管理中心的建设是否会增加网格化服务管理与基层自治之间的矛盾等。对于这些问题,在今后的实践中需要进一步探索。

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